原标题：【智库动态】林盼：区域经济一体化的早期实践：改革开放初期上海经济区概念的提出与演变过程探析
林盼，中国社会科学院经济研究所副研究员、《资本论》研究室副主任，研究方向：新中国经济史、历史社会学。
摘要：地区之间实现经济一体化，指的是区域范围内要素自由流动，构成有效的产业分工，进而形成机制灵活、分工明确的有机经济体。20世纪80年代，在中央政府的推动下，上海、江苏、浙江、安徽、江西、福建等五省一市建立上海经济区，目的在于解决长三角及周边地区长期形成的区域壁垒、同质竞争等问题，增强城市之间的分工协作。从1982年至1988年，上海经济区范围不断扩大，依照“内联外挤”的方针，在产业协作、要素流动、资源配置等方面取得了较大进展，但未能根本解决地区之间各自为政、结构雷同等矛盾。从上海经济区的探索过程可以看到，长三角率先建设并形成区域一体化市场，需要聚焦市场主体关切，推动有效市场和有为政府更好结合，促进营商环境迈向更高水平。回顾上海经济区的发展历程及其经验问题，有助于我们更好地了解区域经济一体化的实际作用与障碍因素，为今后的一体化实践、实现长三角地区经济与社会的高质量发展提供借鉴。
既有研究认为，改革开放四十余年来，经济增长的重要推动力来源于行政性分权和财政分权，以及由此形成的地方官员竞争格局。各级地方政府“主动追逐关键性生产要素(如人才、资本和技术)，以便获得产业发展的先机”，激发官员的服务意识和创新意识。“压力型体制”和“锦标赛制度”的一个副作用，便是出现了所谓“诸侯经济”，表现为地方官员高度关注政绩评价和奖惩考核，宁可选择“以邻为壑”，也不愿意进行区域合作分工，因而出现区域壁垒、重复建设、过度同质竞争等一系列弊端。对于市场分割和地方保护主义问题，中央政府的应对措施之一，是通过行政手段打破区域边界，促进要素流动，建立有效的产业分工，形成机制灵活、分工明确的有机经济体。
回顾历史，区域经济一体化的早期实践成果是1982年到1988年的上海经济区。上海经济区以上海为中心，最初包括苏州、无锡、常州、南通、杭州、嘉兴、湖州、宁波、绍兴等长江三角洲的9个城市，之后逐步扩充，最终成为涵盖上海、江苏、浙江、安徽、江西、福建五省一市的超级经济区。一些研究认为，上海经济区是“长三角区域经济一体化的第一阶段”，形成了一系列横向经济联合和经济跨区域协作的制度探索，对推动区域内部的产业转移、打破市场分割起到了重要作用，但也充满了诸多艰辛与困难，更是留下了不少未能解决的问题，例如地区之间的协调成本仍然居高不下，条块之间依然存在利益冲突等。
本文在已有研究成果的基础上，通过对当时各类资料的搜集分析，回顾上海经济区的概念提出、架构设计和发展演变过程，评述经济区建设近6年内所获得的成就业绩，并对经济区面临的困难矛盾进行分析。研究认为，上海经济区作为区域经济一体化的早期实践，在创立合作机制、协调地区发展、合理配置资源等方面有所突破，但受到部门权限、地区竞争、目标设置等因素的掣肘，未能完全实现解决条块矛盾、解放生产力的最初设想。
本文进而提出，对上海经济区的实践过程加以研究，不仅有助于了解过往的经济活动，更能为今后区域经济一体化的制度设计提供经验。2022年4月印发的《中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》，明确提出建立统一市场制度规则、打破地方保护和市场分割、打通经济循环关键堵点、促进商品要素资源畅通流动等，建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场。其中还明确指出，要破除地方保护和区域壁垒，推动产业合理布局，优化地区分工。而从上海经济区的案例来看，经济区的理念架构是通过政府搭建平台、市场引导资源的方式，推动区域之间的经济联合，为资金、技术、装备的流动创造空间。尽管在实践层面，受到传统行政体制的惯性较为强大、市场发育较不完善等因素的束缚，这些理念未能完全落地，但其探索过程和成败得失，仍有值得参考之处。从这个意义上讲，对上海经济区的研究，既具有一定的学术意义，对于理解当下的政策实践也具有借鉴作用。
回溯历史，“一五”期间形成的以条条管理为主的纵向经济管理模式，对保证重点建设起到重要作用，但也造成了“把地方卡得死死的，一点机动性也没有”的弊病。对此，中央多次提出，要扩大地方的职权，“明确地规定各省、自治区、直辖市有一定范围的计划、财政、企业、事业、物资、人事的管理权”，这些做法有助于调动地方的积极性，然而客观上形成了条块之间相互分割的局面，地区、部门、企业自成体系，进而出现“大而全”“小而全”的生产发展模式。1978年之前，各地区、各部门之间自给自足、自成体系的状况业已形成，彼此之间阻碍情报交流与技术传播，“实行的是‘画地为牢’的块块管理，不重视横向联系”，“盲目建设、盲目生产、盲目竞争”的现象十分严重。1980年2月，国务院下发《关于实行“划分收支、分级包干”财政管理体制的通知》，划分中央财政与地方财政的收支范围，根据各种财政收入的性质和企业、事业单位的隶属关系，将财政收入划分为中央固定收入、地方固定收入和中央与地方调剂分成收入三类。这种“分灶吃饭”的管理制度，加剧了地区之间的资源竞争。随着中央计划管理权力的下放和财政包干制的推行，地方政府转变为相对独立的利益主体，地方保护主义现象日渐加剧，“区域封锁不仅存在于省与省之间，而且存在于同一省内的地、市、县之间，总之，区域封锁的范围扩大了，封锁的内容广泛了，封锁的手段也多样化了”。
地区之间产业分隔的情况，集中出现在长三角的几个主要城市。由于条块区隔，城市之间缺乏专业化分工协作，普遍以“行业齐全”为指南，“加工工业特点相近，优势产品相仿，销售市场相碰，结构弱点相同”，表现在“工业生产上重复建厂，商品流通上相互，技术交流上相互封锁，对外贸易上互争客户”，甚至发展到无关城市大小，“你有什么企业，我也要有什么企业”的地步，许多产品竞相发展，“造成生产力的极大浪费”。有地方官员抱怨，各市之间不是“同舟共济”，而是“同洲互挤”。
如何解决上述问题?经济学家薛暮桥给出的方案是，“经济中心不必分疆划界，可以相互交错，按经济运动的客观规律组织起来”。时任上海市科学学研究所副所长的夏禹龙回忆，1981年，他执笔完成了设立长江三角洲经济区的提案，利用“梯度理论”论证了长三角地区区域协作的必要性和可行性。1982年10月，国务院主要领导在报告中提出，制定一些跨省市、分行业的区域规划，有助于克服现行体制束缚造成的壁垒森严、流通堵塞、技术封锁等问题。总体而言，1982年前后，建立跨省市“大经济区”的构想逐渐形成。
1982年10月7日，国务院主要领导约见国家计划委员会(简称“国家计委”)主任等人，提出建立上海经济区和山西能源基地的构想。同年12月22日，国务院正式印发《关于成立上海经济区和山西能源基地规划办公室的通知》，提出“为了搞好国民经济管理体制的改革，通过中心城市和工业基地把条条块块协调起来，形成合理的经济区域和经济网络”，国务院决定选择上海经济区和山西能源基地两个点着手试验，并成立规划办公室进行统筹安排。其中，上海经济区规划办公室直属国务院，由国家计划委员会代管，国家计委、国家经济委员会、上海市、江苏省、浙江省、机械工业部、水利电力部、交通部、化学工业部、电子工业部、纺织工业部、轻工业部、对外经济贸易部的有关负责同志参与，主要工作是从国民经济发展的全局出发，制定经济区的经济、社会发展规划，协调经济区内部门之间、地方之间和部门与地方之间的关系，提高生产力的发展，使经济区同全国经济的发展紧密地结合起来。
跨省市经济协作区的发展思路，很快得到了、陈云的支持。1983年3月2日，在视察江苏等地之后，在同几位中央负责同志进行谈话时指出：“搞经济协作区，这个路子是很对的。我主张不只是搞上海和山西两个经济协作区，也不要老是试点。老是在一些具体问题上试点，几年解决不了几个问题，这就太慢了。……经济协作有许多思想问题要统一，但现在要开步走。”在此之前，陈云也表达了类似的看法：“经济活动不一定限于一个省、一个地区，……也可以跨省跨地区，甚至不一定限于国内，也可以跨国跨洲。”
1983年3月22日，上海经济区规划办在上海正式挂牌，原水利部副部长王林担任办公室主任。6月，国务院主要领导在约见规划办及上海、江苏、浙江等省市领导同志的过程中提出，经济区要以上海为中心，行政隶属关系不变，区域内部的经济协作服从中心城市的领导，并做出四项主要工作任务的部署：一是解决条块矛盾，解放生产力；二是走依靠中心城市的路子；三是设立专门的研究机构，制定专业的发展规划；四是通过经济区的制度探索，逐渐在全国形成若干以大中城市为依托，不同规模的发散式网络型经济区。
关于上海经济区的范围，最初的设计思路是搞小一点，“更精华”一些，先搞好市管县的小型经济区，取得经验之后再逐步扩大。为此，经济区一开始划定的范围是10个市，分别是上海市、苏州市、无锡市、常州市、南通市、杭州市、嘉兴市、湖州市、宁波市和绍兴市，“划定的区域偏小有利于工作的展开”。随着实践的进行，上海经济区面临两个现实问题。一是“一省两制”，即江苏省、浙江省部分城市参加经济区，其他城市不享受经济区的政策，“大家在实际工作中都感到有所不便。……感到有些事情很难处理。省里也有难处，管多了怕影响经济区统一领导，不管理吧，也不行”;二是能源问题，经济区“少煤缺电没有油”，难以进行内部的资源统筹。有学者建议，可以将经济区扩大到两三个省，尽可能做到“区内粮食、能源自给”，尤其提出将安徽省打造成为经济区重要的能源基地，集资经营，联合开发，“是十分合理的”。1984年10月，上海经济区由原来的10个市调整为上海市和江苏、浙江、安徽三省；12月，江西省加了进来，由三省一市扩大为四省一市。1986年8月，国家计委同意福建省加入，变为五省一市，上海经济区由此成为一个近64万平方公里、2.3亿人口的巨型区域，占全国工业总产值的1/3、农业总产值的1/4，成为“世界上最大的地方规划实体”。1987年，山东省还派出观察员参与经济区活动。
上海经济区创立之初，即确定了“内联外挤”的发展方针。所谓“内联”，就是通过上海与经济区内各市的多种经济联合，充分发挥上海作为全国最大的经济中心和口岸的综合功能，以及经济区内各省市的优势，将发达国家业已普遍采用的先进技术通过消化吸收向区内及其他地区进行扩展移植，形成具有更大经济效益的生产力。对内开放，且经济联合有重点、分层次，首先加强经济区内各省市及各主要城市之间的连接，然后加强经济区与长江流域、沿海省份之间的联合，最后形成与全国各地的产业协同和技术合作，构建全国统一市场，使上海经济区成为对内辐射全国、对外辐射全球的全方位开放经济区域。
所谓“外挤”，就是大力发展对外经济技术交流，“联合起来利用外资、引进技术。……运用各自的有利条件，取长补短，联合起来与外商合资经营，或联合起来筹措内外资金”。一方面，上海经济区根据国际市场的需要，采用国外的原材料，经过自身加工，生产更多适销对路的产品打入国际市场，实现供产销由“内循环”向“外循环”的转变，“决不能挤国内让国外，而应当挤国外让国内，到世界市场去开辟广阔前途”。另一方面，上海经济区要走“技术立区”的路子，打造“高、新、精、尖”的技术密集型和知识密集型产业集群，引进国外先进技术和关键设备，使经济区成为技术转移的“中转站”，“从知识技术力量、文化科学水平、工业基础、管理效能、市场容量、信息交流等综合指标来考察，上海经济区具有发展知识技术密集型产业的最有利的条。
